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Zones d’activité économique : le décret « infrastructures » : machine à convertir la zone agricole ?
Janine Kievits  •  29 octobre 2008  •  Activités économiques / Commerces

Ceux d’entre vous qui n’avaient pas la chance d’être au soleil ce mois de juillet l’auront vu : le Gouvernement wallon vient d’adopter un plan de création de nouvelles zones d’activité économique pour un total d’environ 5000 hectares. En 2004 pourtant, son prédécesseur avait déjà créé 34 nouvelles zones pour un total de 1500ha. 1500ha hier, 5000 aujourd’hui, combien demain ? Au-delà des zones qui seront choisies, ce qui pose question, c’est la récurrence de ce besoin en surface.

Certes, on comprend bien que l’activité économique a muté depuis les années ’60. Moins dépendante des voies d’eau mais plus liée au transport routier (hélas, mais c’est un fait), elle est sortie des vallées et l’industrie, utilisant moins la gravité [1] mais davantage de manutention, a étalé ses bâtiments en conséquence. Enfin l’on a voulu attirer l’entreprise étrangère, pour compenser les pertes d’emplois causées par le tassement de notre industrie « traditionnelle » et par ses gains de productivité. On comprend donc que ces mutations aient exigé des nouvelles surfaces mais l’on s’étonne, et l’on s’inquiète de ce que cette logique d’extension semble ne pas devoir s’arrêter, alors que tôt ou tard il faudra bien trouver un équilibre entre l’activité économique et les autres fonctions du territoire.

Des mécanismes structurels

Quels sont les mécanismes structurels à l’œuvre derrière cette expansion constante ? Nous avons voulu voir cela de plus près. L’occasion était bonne : le Ministre André Antoine nous a confié la réalisation d’un travail relatif à la politique wallonne des ZAE. Nous ne pouvions y faire l’impasse sur la récurrence de la demande, car bien plus que les implantations - quelques cas mis à part, nous n’avons rien à redire des choix réalisés par les opérateurs [2], c’est évidemment la consommation de surface qui nous interpelle. Petit tour donc du côté des « lois d’expa » - entendez les décrets wallons hérités des lois nationales d’expansion économique.

Cette législation règle notamment l’octroi de subventions aux opérateurs pour l’acquisition et l’équipement de terrains (décret du 11 mars 2004 [3] dit « décret infrastructures » et son arrêté du 21 octobre 2004 [4]). Elle a connu bien des mutations au fil du temps. Les modifications récentes concernent notamment le type d’infrastructures qui peuvent désormais faire l’objet de subsides ; alors qu’auparavant seuls étaient subventionnés les équipements strictement nécessaires sur le plan économique (la voirie, les réseaux techniques…), aujourd’hui, communes et intercommunales de développement (IDEs) peuvent se faire subsidier pour réaliser des aménagements paysagers, du mobilier urbain, des trottoirs et pistes cyclables, des aubettes TEC, tous aménagements qui favorisent une plus grande convivialité et une meilleure dimension environnementale des ZAE.
Toutefois cette législation a conservé ses fondements logiques initiaux. Conçue au départ pour concevoir des zones neuves destinées à attirer la grande entreprise étrangère, elle n’est toujours axée, à l’heure actuelle, que sur la conversion de terrains neufs : si le décret prévoit bien un éventail de moyens pour créer ou étendre des entreprises, il ne prévoit pas d’outils pour la gestion de l’existant.

Des zones à requalifier

Or, les premiers zonings ont aujourd’hui trente ans ou plus et la réalisation d’opérations de réhabilitation s’impose pour plusieurs raisons.
Certains d’entre eux nécessitent une réfection importante de la voirie. Ces réfections sont de la compétence des communes mais celles-ci sont réticentes à les financer : les coûts sont élevés et peu d’électeurs sont concernés…

Certains bâtiments, certaines parties de zones voire certaines zones entières sont dégradés, ce qui aboutit à la disqualification de la zone. Lorsqu’un propriétaire peu soigneux laisse aller son patrimoine, les propriétaires voisins sont peu tentés d’investir dans le leur. Les bâtiments revendus ou reloués dans un tel contexte sont réoccupés par des fonctions moins exigeantes, c’est à dire bien souvent moins intéressantes en termes de performance ou d’emplois fournis.

Par ailleurs les zonings anciens ont fait l’objet d’une conception « utilitariste » on l’a vu. Cette conception n’a plus cours aujourd’hui et les entreprises – surtout celles que la Région aimerait voir s’implanter sur son sol – sont à la recherche d’espaces offrant une meilleure qualité de vie.

Enfin certaines extensions, voire certaines parcelles, n’ont jamais été construites ; des espaces pourraient être gagnés, voire repris en envisageant – pourquoi pas ? la mitoyenneté de certains bâtiments. Des espaces libres restent ainsi propriété d’entreprises qui ne les utilisent pas, parfois dans un but spéculatif, plus souvent sans doute par désintérêt.

Il serait donc nécessaire de procéder, dans les zones anciennes, à la réfection et à l’amélioration de la voirie ainsi qu’aux plantations et aux aménagements de convivialité aujourd’hui manquants, ainsi qu’éventuellement à une découpe de certaines parcelles trop vastes. Il faut aussi redynamiser là où c’est nécessaire la requalification des espaces privés. Nous verrons dans une prochaine Lettre que les IDEs ont développé des moyens à cette fin, mais ces moyens ne sont pas partout suffisants et les opérateurs devraient alors pouvoir reprendre la main pour procéder à la réhabilitation, ce qui suppose qu’elles puissent exproprier au besoin l’entreprise défaillante en matière d’entretien de son patrimoine immobilier. Enfin, il reste de-ci, de-là des terrains inutilisés par les entreprises ; les intercommunales devraient pouvoir les racheter.

Le décret infrastructure et son arrêté ne permettent pas la prise en charge de ce type d’opérations. En effet, en vertu du décret la ZAE qui a fait l’objet d’un financement pour sa création ne peut faire l’objet d’un second financement pour sa réfection. Par ailleurs, l’expropriation d’un acteur économique, fut-il défaillant, n’est pas possible, non que ce soit explicitement interdit par la loi mais parce que, vu la législation existante, il est très peu probable qu’une intercommunale ou une commune puisse obtenir gain de cause devant un tribunal dans une affaire qui l’opposerait à un acteur économique encore en activité.
Enfin la composition du dossier de reconnaissance ne comporte aucune mention des coûts d’entretien de la zone ; une lacune, qui a pour conséquence que ces coûts ne sont pas intégrés à la réflexion sur la création et le devenir ultérieur de la zone.

La nécessité d’un gestionnaire

Pour éviter que les situations ayant mené à la nécessité de réhabilitations importantes se reproduisent, il est nécessaire que les différents types d’espaces des parcs (espaces publics, parcelles privées et espaces « soldes » tels les tampons, bassins d’orage etc…) fassent désormais l’objet d’une gestion adéquate.
Actuellement un opérateur ne peut être subventionné pour acheter ou construire un bien immobilier que si celui-ci est ensuite cédé : les immeubles acquis, expropriés ou aménagés en vertu du présent décret sont mis à la disposition d’utilisateurs ou d’intermédiaires économiques par vente, par location ou par cession de droits réels article 20 du décret). L’opérateur n’a donc pas la faculté de rester maître d’espaces communs (par exemple les espaces tampons, les bâtiment d’équipements communs) afin de les gérer.

Il n’a pas davantage la possibilité de conserver la maîtrise de la voirie afin d’en assurer l’entretien et la réfection éventuelle : un subside n’est accordé pour les voiries publiques créées, que pour autant que la commune sur le territoire de laquelle elles se trouvent, s’engage par écrit et au préalable, à les reprendre dès leur réception provisoire (article 12 de l’arrêté).

Le décret infrastructures et son arrêté ne contiennent donc aucune mesure spécifique à la gestion de la zone après construction. Néanmoins, les intercommunales sont soucieuses de cette problématique et on déployé une inventivité certaine dans la mise au point d’un éventail de moyens, qui devraient éviter qu’apparaissent des problèmes de gestion dans les zones nouvelles. Ces moyens, on l’a dit, feront l’objet d’un prochain article. La conclusion de celui-ci est que le devenir des zones anciennes mérite bien un débat public ; et le décret « infrastructures », sans doute, un coup de neuf.


[1C’est cet usage de la gravité qui explique la verticalité des anciens bâtiments industriels

[2Les opérateurs sont soit les communes, soit, plus fréquemment, les intercommunales de développement économique (IDEs)

[3Modifié par le décret-programme du 3 février 2005, le décret-programme du 23 février 2006 et le décret du 20 septembre 2007 – MB du 8 avril 2004

[4Modifié par l’AGW du 27 avril 2006 – MB du 24 novembre 2004