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Un décret qui interpelle… des permis ratifiés par décret
Jean-François Pütz  •  8 septembre 2008  •  Aménagement du territoire  •  Plans, schémas et règlements

Ce 17 juillet 2008, le Parlement wallon adoptait le décret relatif « à quelques permis pour lesquels il existe des motifs impérieux d’intérêt général », initialement intitulé « PIR » permis d’intérêt régional, ou encore « DAR » décret des autorisations régionales. Le moins que l’on puisse dire, c’est que ce décret a fait couler beaucoup d’encre avant même son adoption, que ce soit à travers les médias ou au sein des divers cénacles de nos assemblées démocratiques. L’idée qui le sous-tend est de faire intervenir le Parlement dans le cadre de la procédure de délivrance de permis à propos de dossiers considérés comme majeurs par les auteurs du projet.

Bref rappel historique

Fin de l’année 2007, les Ministres Antoine et Lutgen déposaient un projet de décret-cadre, visant à permettre au Parlement de délivrer des permis. Le principe était le suivant : tout d’abord, préalablement au dépôt de la demande, le Gouvernement reconnaissait l’intérêt régional des actes et travaux visés par le permis. Le concept d’intérêt régional était déterminé en fonction de critères extrêmement vagues [1]. Ensuite, le permis était délivré par le fonctionnaire délégué et/ou le fonctionnaire technique, ou par le Gouvernement en cas de recours. Enfin, ce dernier communiquait le permis délivré au Parlement qui devait, dans un premier temps, reconnaître ou non l’intérêt régional puis, en cas de reconnaissance de cet intérêt, octroyer ou refuser le permis. Par ailleurs, le Parlement disposait de la faculté d’édicter des conditions complémentaires au permis. Les auteurs justifiaient l’avant-projet en énonçant qu’un décret similaire existait en Région flamande.

Une telle procédure, pour le moins inédite, ne manqua pas de générer des réactions, surtout quant au fait que ce décret confiait au Pouvoir législatif la délivrance des permis jusque là dévolue au Pouvoir exécutif. De nombreuses critiques furent formulées quant à l’insuffisance des balises mises en place pour délimiter le caractère d’intérêt régional, à la violation des principes de séparation des pouvoirs et de hiérarchie des normes, et à la difficulté, pour le Parlement, de fixer des conditions complémentaires compte tenu de ce qu’il ne bénéficie pas des services d’une administration.

Parmi les différents avis rendus sur l’avant-projet de décret (CRAT et CWEDD entre autres), celui rendu par la section de législation du Conseil d’Etat tirait à boulets rouges sur le projet de texte, soulignant qu’« En l’espèce, force est de constater que l’avant-projet de décret organise à l’avance, en prévoyant son application dans un ensemble d’hypothèses déterminées abstraitement, un régime dans lequel le Parlement cumulerait directement l’exercice des fonctions législative et exécutive, en se chargeant tout à la fois d’édicter des règles de droit générales et permanentes et de les appliquer à des situations individuelles.

En érigeant ainsi un tel cumul en véritable système, l’avant-projet de décret porte atteinte à la substance même de la séparation des pouvoirs.

Il se heurte, de ce fait, à une critique fondamentale de constitutionalité » [2]. Il arguait en outre que l’avant-projet de décret n’était nullement comparable au décret flamand sur un certain nombre de points [3].

Face à une telle argumentation, le Gouvernement aurait été bien mal venu de faire fi des observations de la Haute juridiction administrative, raison pour laquelle une nouvelle mouture du décret fut présentée début juin 2008.

Le Gouvernement décida finalement d’élaborer un nouveau projet, intitulé « Projet de décret relatif à quelques permis pour lesquels il existe des motifs impérieux d’intérêt général ». C’est ce dernier qui a été voté le 17 juillet dernier [4]. Il s’agit cette fois de mettre en place un mécanisme de ratification parlementaire, à l’instar de ce qui existe en Région flamande. Désormais, l’article premier du décret liste les actes et travaux pour lesquels des motifs impérieux d’intérêt général sont avérés. Les permis, qui doivent relever de cette liste, sont délivrés par le Gouvernement puis présentés au Parlement qui dispose d’un délai de 60 jours pour les ratifier. Passé ce délai, le permis est réputé refusé.

Mais ce décret ne s’est pas contenté d’instaurer un cadre : l’article 5 du décret énumère d’ores et déjà une série de permis soumis à la ratification du Parlement [5]. Ces permis étaient évidemment déjà délivrés mais deux d’entre eux faisaient l’objet d’un recours juridictionnel devant le Conseil d’Etat, et l’annulation ayant été prononcée pour l’un d’eux dans le courant des débats, il a fallu, pour que le Parlement puisse le ratifier, que le Ministre le re-délivre en catastrophe. Au total, les parlementaires ont été appelés à ratifier, en quelques jours seulement, une dizaine de permis relatifs à des dossiers majeurs, alors qu’ils ne disposaient que d’une information minimale quant au fond des affaires, et n’ont pas eu le temps matériel d’examiner les dossiers.

Les raisons d’être d’un tel décret.

Les auteurs du projet mentionnent dans l’exposé des motifs le fait qu’ « on assiste depuis plusieurs années à un intérêt grandissant du Parlement wallon quant au suivi de dossiers qui dépassent l’intérêt local » ; et concluent en pointant l’intérêt « de donner au Parlement wallon un rôle actif, à savoir la possibilité de ratifier un ou plusieurs permis » [6]. Une autre raison d’être de ce décret, nullement démentie par les auteurs de l’avant-projet et d’ailleurs parfois évoquée devant la presse, est qu’il permet de déplacer les éventuels recours du Conseil d’Etat vers la Cour constitutionnelle, seule compétente pour connaître des décrets [7]. Cette volonté d’évincer le Conseil d’Etat résulte plus que probablement du fait que certains projets sur la table depuis plusieurs années, parfois plusieurs décennies, et toujours « en souffrance », n’ont pas encore vu le jour car ils ont fait l’objet de recours et ont été sanctionnés par le Conseil d’Etat pour des raisons de légalité.

En vertu de la procédure mise en place par le nouveau décret, le permis, une fois ratifié par le Parlement, constituera un acte législatif et ne pourra plus être soumis qu’à la censure de la Cour constitutionnelle. Si les conditions d’accès des deux hautes juridictions sont similaires, il n’en demeure pas moins que les moyens pouvant être invoqués devant la Cour constitutionnelle (violation des droits fondamentaux, violation des principes d’égalité et de non discrimination) sont beaucoup plus restreints que ceux dont connaît habituellement le Conseil d’Etat. A titre d’exemple, un moyen fondé sur l’absence de motivation formelle d’un permis, moyen fréquemment soulevé devant le Conseil d’Etat, ne pourra pas être soulevé comme tel devant la Cour constitutionnelle. En outre, la Cour Constitutionnelle ne se prononce que sur le contenu du décret, et non sur les procédures qui l’ont précédé. L’affirmation du Gouvernement, selon laquelle la procédure de délivrance ordinaire sera en tous points respectée avant ratification par le Parlement, confine donc à la déclaration de bonnes intentions. Pratiquement, s’il n’en allait pas ainsi, il serait impossible de faire sanctionner le manquement procédural en recours, aucune juridiction n’étant plus compétente pour traiter ce genre de problème.

Un décret qui interpelle …

A ce stade, à titre de conclusion, un constat s’impose : de nombreuses questions perdurent…
Lorsque l’on considère que les parlementaires ont été appelés à ratifier en quelques jours seulement une dizaine de permis déjà, on peut s’interroger quant à la question de savoir si un tel décret remplit effectivement l’objectif invoqué par ses auteurs « de donner au Parlement wallon un rôle actif ». Est-ce de la sorte que l’on entend impliquer davantage les parlementaires ? Le but réel de la stratégie gouvernementale n’est-elle pas finalement d’évincer le Conseil d’Etat ?

Par ailleurs, compte tenu des critiques formulées notamment par la section de législation du Conseil d’Etat, n’aurait-il pas été de bon aloi, au nom des principes de bonne gouvernance et de transparence administrative, que le projet soit à nouveau soumis à l’avis de cette instance quand bien même la loi ne l’imposait pas, d’autant que des demandes en ce sens ont été formulées ? Cette démarche n’aurait-elle pas été d’autant plus opportune que dans son avis, « au vu de l’importance des observations » [8] qui avaient été formulées, le Conseil d’Etat ne s’était pas prononcé sur la question du glissement des recours vers la Cour constitutionnelle en termes de « protection juridictionnelle effective » [9] ?

Et encore…

Comment la Cour constitutionnelle appréhendera-t-elle les recours qui pourraient être diligentés à l’avenir à l’encontre d’un décret ratifiant un projet déterminé ? Jusqu’où ira-t-elle dans son appréciation de l’égalité des belges ou de la protection de leurs droits, s’agissant d’un permis ? Le requérant disposera t-il d’une protection effective identique à celle dont il disposait devant le Conseil d’Etat ?
Il est tout à fait possible que la liste de l’article 1 du décret, qui énonce les actes et travaux pour lesquels les motifs impérieux d’intérêt général sont avérés, soit allongée par l’adoption d’un décret modificatif. Cette liste n’est-elle donc pas appelée à s’allonger à chaque fois qu’un projet ne parviendra pas à voir le jour par la procédure ordinaire, en raison de la suspension ou de l’annulation du permis par le Conseil d’Etat ?

Comment percevoir, en terme de bonne gouvernance, les propos de gouvernants qui affirment de façon non dissimulée une volonté d’évincer une juridiction au profit d’une autre ? N’y avait-il pas d’autres moyens de consolider les décisions sur les permis, et d’éviter la pluie des recours, excessive il est vrai ?

Enfin, le décret ne remet-il pas en cause un des principes essentiels de notre Royaume à savoir celui de la séparation des pouvoirs ?

Des questions demeurent donc...


[1L’article 1er de la version initiale de l’avant-projet de décret énonçait que l’intérêt régional « est lié notamment à l’exécution du schéma de développement de l’espace régional ou d’autres plans ou programmes stratégiques, à l’impact majeur sur le budget régional, aux retombées économiques et sociales majeures sur la Région wallonne, au rôle structurant d’infrastructures principales de communication et de transport de fluides et d’énergie, à la durée exceptionnelle de conception et d’exécution ou à la transversalité dans les compétences de la Région wallonne ».

[2Avis 44.320/4 de la section de législation du Conseil d’Etat du 7 mai 2008, p. 7

[3Avis 44.320/4 du CE du 7 mai 2008, p. 12 et 13 : le Conseil d’Etat mentionnait notamment, qu’à la différence de l’avant-projet de décret wallon, « Le mécanisme mis en place par le décret du 14 décembre 2001, (...), ne permet donc au Parlement d’intervenir dans un domaine relevant normalement des attributions du pouvoir exécutif, que dans un cas très spécifique, concrètement identifié à l’avance, et en raison de l’existence de circonstances exceptionnelles d’un intérêt public particulièrement caractérisé ».

[4M.B. 25 juillet 2008, p. 38.900

[5Permis délivrés notamment dans le cadre d’actes et travaux relatif à l’aéroport de Liège-Bierset, à l’aéroport de Charleroi-Bruxelles Sud, à la station d’épuration du Hain à Braine-le-Château (STEp de Housta), au dossier FedEx à la Hulpe

[6Doc. Parl. Wall., 2007-2008, 805, Exposé des motifs de l’avant-projet de décret adopté le 17 juillet 2008, p. 1

[7Le Conseil d’Etat, section d’administration traite du contentieux relatif aux actes administratifs

[8Avis 44.320/4 de la section de législation du Conseil d’Etat du 7 mai 2008, p. 15.

[9Ibidem



 
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